>Ярослава Лаган, адвокат ЮК ADER HABER
Минулого тижня Верховна Рада України прийняла за основу зі скороченим строком підготовки проєкт закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо уточнення повноважень суб’єктів забезпечення цивільного захисту та імплементації норм міжнародного гуманітарного права у сфері цивільного захисту (законопроєкт № 7255).
Це означає, що вже затверджено першу редакцію законопроєкту, далі буде вирішено, чи потребує законопроєкт доопрацювання. У разі наявності у парламентарів пропозицій та поправок до зміни потрібно внести в найкоротші строки. Уже після цього проєкт, найімовірніше, стане законом.
Законопроєктом пропонується імплементувати в законодавство України положення Женевської конвенції про захист цивільного населення під час війни від 12 серпня 1949 року та Додаткових протоколів.
«Право Женеви»
Перед тим як проаналізувати, власне, положення законопроєкту № 7255, варто сказати кілька слів щодо згаданої Конвенції. Її практичне застосування і покликане забезпечити запропоновані законодавцями зміни.
Женевська конвенція про захист цивільного населення під час війни є одним з джерел міжнародного гуманітарного права (МГП). Тобто сукупності норм міжнародного права, які:
застосовуються під час збройних конфліктів, спрямовані на захист жертв конфлікту, обмежують використання певних засобів і методів ведення збройної боротьби.
В особистому спілкуванні та у медіа міжнародне гуманітарне право часто називають простішим для розуміння терміном — «закони і звичаї війни». Тобто межі дозволеної поведінки учасників збройного конфлікту. Вони захищають цивільне населення.
Міжнародне гуманітарне право умовно поділяється на дві сфери:
право війни, що стосується використання способів та методів ведення війни на полі бою (так зване право Гааги) і права людини, метою яких є захист цивільного населення («право Женеви»).
Складником другої частини і є Женевська конвенція про захист цивільного населення під час війни від 12 серпня 1949 року та Додаткові протоколи.
Власне, ця Конвенція — не єдине джерело міжнародного гуманітарного права, в назві якого є слово «Женевська». Однак у цьому матеріалі надалі для зручності піж Женевською конвенцією буде розумітися саме згадана конвенція про захист цивільного населення під час війни від 12 серпня 1949 року.
Необхідність імплементації
Женевська конвенція є міжнародним договором, ратифікованим Верховною Радою України. Тобто держава Україна визнала обов’язковість її застосування. Виникають запитання:
навіщо норми цієї конвенції переносити в національне законодавство? невже самої ратифікації недостатньо для застосування Женевської конвенції?
Річ у тім, що не всі норми міжнародного договору можуть бути реалізовані в реальних обставинах за відсутності в національному законодавстві механізму їх реалізації. Інакше кажучи, законодавством України не визначено деякі повноваження і порядок дій суб’єктів, зокрема органів державної влади і органів місцевого самоврядування, в окремих ситуаціях. А останні, відповідно до Конституції України, зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Ця проблема стала очевидною з початком повномасштабної агресії рф проти України. Саме її вирішити концептуально покликаний законопроєкт № 7255.
Ключові пропозиції законодавця
Отже, законопроєктом пропонується встановити перелік суб’єктів забезпечення цивільного захисту, до якого віднести:
центральні органи виконавчої влади, інші державні органи, Раду міністрів АР Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, суб’єктів господарювання, громадські об’єднання та громадян України.
Виникає питання, як саме громадян пропонується залучити до організації та забезпечення цивільного захисту. Законопроєкт, як і Кодекс цивільного захисту в поточній редакції, цього не уточнює.
Можливо, форми і способи залучення громадян до забезпечення цивільного захисту все ж передбачать у редакції до другого читання. Адже законопроєкт у цілому спрямований, в тому числі, на залучення добровольців до ліквідації наслідків бойових дій та надання допомоги цивільним.
Надалі проєкт пропонує наділити Кабінет Міністрів України повноваженнями визначати:
порядок ідентифікації загиблих із-поміж учасників воєнного конфлікту і цивільного населення та їх поховання; порядок маркування в особливий період будівель та споруд, транспортних засобів, які підпадають під дію норм міжнародного гуманітарного права, розпізнавальними знаками (емблемами), передбаченими Женевською конвенцією; порядок видачі особам, які підпадають під дію норм міжнародного гуманітарного права, посвідчень та розпізнавальних знаків (емблем), передбачених Женевською конвенцією.
Серед емблем, які застосовуються відповідно до норм МГП:
Червоний Хрест, Червоний Півмісяць та додаткова емблема — Червоний Кристал.
Останній передбачений Додатковим протоколом до Женевських конвенцій від 8 грудня 2005 року.
Ці емблеми можуть виконувати захисну і розпізнавальну функцію.
Захисна функція емблеми полягає у тому, що вона вказує на поширення на особу чи об’єкт особливого захисту, передбаченого Женевськими конвенціями та Додатковими протоколами до них. Таким захистом у воєнний час користуються, наприклад:
медичний, духовний персонал, санітарно-транспортні засоби збройних сил, цивільні лікарні, їх персонал і санітарно-транспортні засоби, медичний персонал і транспорт національних товариств Червоного Хреста, медичних формувань іноземних товариств, інших добровільних товариств.
Розпізнавальна ж функція полягає у позначенні належності людини або об’єкта до Міжнародного руху Червоного Хреста та Червоного Півмісяця.
Прикметно, що законодавством України наразі вже детально урегульовано порядок використання цих емблем із захисною та розпізнавальною метою. Хто саме і як може використовувати емблеми передбачено Законом України «Про символіку Червоного Хреста, Червоного Півмісяця, Червоного Кристала в Україні». Також унормовано й кримінальну відповідальність за незаконне використання символіки Червоного Хреста, Червоного Півмісяця, Червоного Кристала та зловживання нею.
Ймовірно, пропоноване наділення Кабінету Міністрів України повноваженнями визначити порядок маркування розпізнавальними знаками та порядок видачі цих знаків має на меті детально урегулювати саме процедурну сторону питання та усунути прогалини в алгоритмі видачі емблем та посвідчень і маркування споруд.
Також проєктом пропонується передбачити можливість залучення ЗСУ, військових формувань та правоохоронних органів до:
ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, воєнного конфлікту чи терористичних актів, надання гуманітарної допомоги цивільному населенню, а також до проведення відновлювальних робіт.
Зрештою йдеться й про те, щоб уточнити повноваження органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту. Серед іншого віднести до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад чимало повноважень у сфері цивільного захисту.
Серед таких повноважень, наприклад, підготовка, затвердження, організація виконання та реалізація місцевих програм у сфері цивільного захисту.
Затвердження цільових програм з інших питань місцевого самоврядування належить до виключних повноважень відповідних рад
Варто зазначити, що така пропозиція не узгоджується з чинним законодавством. Чинними нормами передбачено, що затвердження сільськими, селищними, міськими радами цільових програм з інших питань місцевого самоврядування належить до виключних повноважень сільських, селищних, міських рад (п. 22 ч.1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування»).
Так само незрозуміло, чи дійсно достатньо наразі фінансових ресурсів у місцевих бюджетах громад для виконання усіх функцій, які пропонується покласти на виконавчі органи сільських, селищних, міських рад відповідно до законопроєкту № 7255. Наприклад, на завчасне накопичення і підтримання у готовності засобів індивідуального захисту для населення.
Повномасштабна військова агресія рф проти України ставить перед законодавчим органом України нові виклики та завдання, для вирішення яких ведеться масштабна законотворча робота. Враховуючи, що законопроєкт № 7255, найімовірніше, ще буде доопрацьований, цікаво буде ознайомитися з його остаточною редакцією. Впевнена, що в процесі роботи над документом окремі недоліки законодавчої техніки будуть виправлені, а коментарі осіб, прав та обов’язків яких стосуються проаналізовані законодавчі зміни, — враховані.
